Produktorientierte Steuerung anhand von Zielen und Kennzahlen (Outputsteuerung) war in den letzten Jahren nicht mehr so im Fokus der öffentlichen Verwaltungen, da die politische Willensbildung und deren Umsetzung in öffentlichen Institutionen anscheinend nicht immer nach den gleichen oder ähnlichen Kriterien erfolgt. Weiterhin mussten kurzfristig aktuelle Krisen wie die Corona-Pandemie und der Ukraine-Krieg gemanagt werden.
Gleichzeitig gewinnt das Thema Nachhaltigkeit in öffentlichen Verwaltungen eine immer größere Bedeutung. Neben neuen Regelungen für die Beteiligungsunternehmen wie die EU-Richtlinie zur Nachhaltigkeitsberichterstattung werden Kreditinstitute wegen eigener regulatorischer Anforderungen vermehrt bei der Kreditvergabe an öffentliche Verwaltungen auf Nachhaltigkeitsaspekte achten. Hinzu kommen eigene (interne) Anforderungen der öffentlichen Institutionen wie das Lieferkettengesetz oder politische Vorgaben.
Viele öffentliche Verwaltungen haben nach den sogenannten SDG-Indikatoren der UN, die durch Institutionen wie dem Deutschen Städtetag, der Bertelsmann-Stiftung etc., mittels eines Katalogs mit den dahinterstehenden Zielen spezifiziert wurden, eigene Kriterien entwickelt und eine darauf aufbauende Berichterstattung festgelegt. Unter Führung der Bertelsmann-Stiftung sind auf Basis eines Internetportals (SDG-Portal.de) teilweise die Kennzahlen der Städte und Gemeinden eingepflegt und abrufbar. Weiterhin hat das Land Baden-Württemberg einen eigenen Leitfaden zur Erstellung von kommunalen Nachhaltigkeitsberichten entwickelt.
Unabhängig davon, nach welchen Kriterien zukünftig die Thematik Nachhaltigkeit festgelegt wird, stellt sich die Frage der Steuerung und der Berichterstattung. Für die öffentliche Hand mit einer multiplen Zielstruktur, die nicht nur finanzieller Art ist, ergeben sich daraus erhebliche Herausforderungen. Die Anforderungen sind jedoch nicht neu. Mit dem Neuen Steuerungsmodell (NSM) hat man in der Vergangenheit ein solches Instrument der Steuerung entwickelt und es wurde mit der Einführung der Doppik grundsätzlich verpflichtend für die Kreise, Städte und Gemeinden. Dabei sollen in einem produktorientierten Haushalt Ziele und Kennzahlen zur Steuerung festgelegt werden. Auf dieser Basis hat die Stadt Köln in ihrem im Dezember 2022 veröffentlichen Nachhaltigkeitsbericht auf Produktebene die SDGs-Indikatoren eingepflegt und Kennzahlen gebildet.
Zur Eignung des Neuen Steuermodells zur Nachhaltigkeitssteuerung lautet die Antwort des Verfassers jedoch „Jein“. Vorteilhaft hat sich beispielsweise der Outputgedanke und die Abbildung und Steuerung operativer nicht finanzieller Zielsetzungen im Produkthaushalt erwiesen. Das NSM hat aber auch systemischen Schwächen, die eine Weiterentwicklung notwendig erscheinen lassen. Beispielhaft sind genannt:
- die Darstellung übergreifender strategischer Ziele und die Entwicklung daraus abgeleiteter operativer Maßnahmen,
- die Einbindung der Politik insbesondere die Arbeit der Ausschüsse in ein solches System,
- die Entwicklung wirkungsorientierter (verbindlicher) Kennzahlen sowie
- die Festlegung von Berichtsstandards von nicht finanziellen Zielsetzungen.
Des Weiteren stellt sich die Frage nach der Verbindlichkeit solcher Steuerungssysteme. Bei einem verbindlichen Rahmen sind jedoch die Vorschriften beispielsweise in den Gemeindeordnungen zu ändern. Eher unverbindliche Vorgaben führen dazu, dass die Nachhaltigkeitssteuerung sehr unterschiedlich gehandhabt wird. Die EU-Richtlinie zur Nachhaltigkeitsberichtserstattung (CSRD) oder das deutsche Handelsrecht (beispielsweise § 289c HGB) sind konkret ausgestaltet. Die zugrunde liegenden Nachhaltigkeitskriterien für eine Steuerung und Berichterstattung nach den SDGs der UN und der EU unterscheiden sich jedoch erheblich.
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